2012年国家出台的《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》指出，到2015年我国煤层气产量将达到300亿立方米。要实现规划目标难度很大，创建煤层气产业基地是最有效的突破口。

    根据我国新近出台的天然气发展规划，到2015年全国天然气需求量将达到2600亿立方米，其中国内天然气产量1700亿立方米，进口900亿立方米。国土资源部最新一轮资源评价数据显示，到2015年我国常规天然气产量预计可达1200亿~1300亿立方米。显然，这一产量水平距离1700亿立方米的目标尚有400亿~500亿立方米的缺口。从目前的资源和技术水平看，要弥补这一缺口只能依靠煤层气和页岩气等非常规天然气产量。假设国内常规天然气产量和进口天然气数量都能达到2015年的规划目标，那么非常规天然气尤其是煤层气产量能否顺利实现，就成为影响整个天然气规划目标能否实现的关键因素。

    规划产量：各项指标“疾步快走”

    两个五年计划交汇之初，国家相关部门关于低碳经济、节能减排等全新的经济发展模式的宣传和一系列事关未来社会发展的相关指标的披露，一再向人们昭示我国在“十二五”时期将开发利用更多的清洁能源。

    天然气是清洁能源的一种，我国具有丰富的资源禀赋，有相对成熟的开采技术以及产业化运行历史，比之风能、太阳能等其他清洁能源更具有优先发展的条件，这决定了发展天然气工业是优化我国能源结构的现实选择。

    事实上我国已进入天然气需求快速增长阶段。2011年国内天然气消费总量接近1300亿立方米，对外依存度超过20%。1300亿立方米这一消费量已经接近我国2015年国内常规天然气预测产量。在国内常规天然气资源无法满足快速增长需求的形势下，非常规天然气有效开发利用被提升至空前高度。

    2012年国家出台《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》指出，到2015年我国煤层气产量达到300亿立方米，其中地面开发160亿立方米，基本全部利用；煤矿瓦斯抽采140亿立方米，利用率60%以上，利用量总计244亿立方米。而“十一五”发展目标是100亿立方米。相对于《煤层气开发利用“十一五”规划》而言，“十二五”规划的各项指标均有3倍增长，称其为“疾步快走”一点也不夸张。

    “十二五”开局之年：“十一五”时期不利因素仍存在

    一个值得注意的现象是，煤层气新的五年规划发展目标是在前一个五年规划目标没有实现的背景下出台的。根据之前的规划，到2010年煤层气地面抽采50亿立方米，实际上只完成了14.5亿立方米，目标实现程度不到30%；井下抽采50亿立方米，实际完成73.5亿立方米，超额完成规划目标；利用量目标为80亿立方米，实际上只完成36亿立方米，目标实现程度45%。井下抽采量虽超额完成规划指标，但利用率较低的现象依旧存在，这也是导致煤层气利用规划目标未能实现的重要原因之一。

    新的煤层气开发利用目标虽然宏大，但从开局之年的2011年产业运行情况看并不是非常理想。2011年的煤层气产量的构成与2010年极其相似，没有实质性发展。2011年全国煤层气地面抽采23亿立方米，这一产量水平距2015年的地面抽采目标160亿立方米有相当大的差距，四年之内要弥补这个缺口，难度可想而知。2011年井下抽采92亿立方米，达到2015年规划目标140亿立方米的65%，大部分未能被回收利用。2011年利用量53亿立方米，较2015年规划的244亿立方米同样有较大缺口。

    如果仔细分析2011年煤层气产业的运行情况，并将其产量结构与2010年各项指标作相应比较就会发现，两个年度的煤层气产量结构具有一定的相似性。具体表现在：地面抽采产量低，井下抽采产量高但利用率低，总体利用规模小。这种相似性在一定程度上说明，“十一五”时期影响煤层气规划目标实现的不利因素在“十二五”开局之年依旧存在，没有从根本上得到改观。该现象若持续下去，“十二五”规划目标实现的可能性会很小。

    实现规划目标：要重视五个因素解决两个问题

    “十一五”时期及“十二五”开局之年煤层气产量及利用率出现“双低”的主要原因大致可以归纳为以下几个方面：一是基础领域投资不足。举个例子，煤层气产量大国美国为了促进煤层气产业发展，在1983年开始投入的勘探费用就高达60多亿美元。我国煤层气勘探开发尚处于初级阶段，国家每年仅有2000万~3000万元的煤层气地质勘探费和资源补偿费投入，投入不足制约产业化推进步伐。公共性投入不足，导致资源评价、技术研发滞后，影响煤层气整体产业化推进。

    二是矿权分散、重叠影响煤层气产业推进。这其实是一个老生常谈的问题。上世纪90年代国家就有针对矿权分置的煤层气先抽后采的规定，但实施情况并不理想。中联煤2010年初的数据显示，包括三家央企在内的25家企业拥有煤层气矿业权，登记面积6.5万平方公里。其中煤层气与煤炭矿业权重叠面积达1.2万平方公里，仅沁水盆地就达3500平方公里，矿权分置和重叠是导致煤层气地面抽采量低迷的主要影响因素之一。

    三是煤层气管网基础设施薄弱。我国煤层气开发潜力较大的地区普遍缺乏可利用的天然气管线，煤层气生产与市场需求脱节，产供销一体化程度低，煤层气开发面临高风险和高成本。

    四是关键生产技术缺乏。从执行情况看，煤层气井下抽采量虽然比较大，但企业不掌握先进的瓦斯回收利用技术，抽采的瓦斯多数只能放空，既影响环境，又影响到整个煤层气利用量规划目标的实现。地面抽采产量低也有技术方面的原因。

    五是政策执行力度不够。煤层气在我国还没有形成生产规模，没有形成规模经济，前期投入较大，投资企业赢利空间小，目前投资煤层气的企业基本上处于亏损状态。国家虽有补贴，但力度不够。“十二五”的后四年，若上述问题得不到有效解决，煤层气规划目标很有可能重蹈“十一五”的覆辙。

    基于煤层气产业发展现状，要实现“十二五”煤层气开发利用规划目标，接下来的几年需要重点解决煤层气地面抽采产量低和井下瓦斯抽采利用率低两个关键问题。

    首先需要从制度上解决矿权重叠这一问题，消除煤层气地面抽采产量低的制度障碍。近些年我国先后出台了一系列政策法规，旨在克服这一困难，有一定效果，但没有从深层次解决问题。张德江副总理在2010年底全国瓦斯防治工作会议上要求有关部门研究、制定、出台相关政策，将煤层气和煤炭的采矿权合二为一，煤炭开采企业和煤层气抽采企业组建联合公司，走合作开发的路子。其中煤炭企业为甲方，煤层气企业为乙方，两方合作，共同推进。他还专门强调如果无法合作的，由政府裁决；如果两年或三年达不成协议的，乙方退出。国家领导人专门就此问题提出要求，可见问题之严重。

    其次应该关注煤层气生产关键技术的研发和突破。我国目前的煤层气勘探开发技术不能适应复杂地质条件，钻井、压裂等技术装备水平较低，低阶煤和高应力区煤层气开发等关键技术有待研发。煤与瓦斯突出机理仍未完全掌握，深部低透气性煤层瓦斯抽采关键技术装备水平亟待提升。在“十二五”后四年的时间里应该将关键技术的突破作为重中之重。

    突破口：创建产业基地

    能够兼顾解决矿权重叠、科技研发、投资不足及产业化推进的有效途径是创建产业基地，这应该成为《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》实施的突破口。

    《煤层气开发利用“十一五”规划》及“十二五”规划均提及建设沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘两大煤层气产业基地目标，但从“十一五”执行情况看并不理想。“十二五”规划目标较“十一五”有较大幅度超越，规划能否顺利实施关键看产业基地建设。

    首先，基地的存在会产生企业效应，降低交易成本，有助于将矿权问题引发的外部效应进行内部化处理，从而提高效率；其次，基地建设依靠资源和政策优势会大量吸引投资，加速产学研一体化进程，推动煤层气开发利用关键技术突破，从而形成规模经济。

    据悉，“十二五”期间国家将加大对煤层气开发的资金投入，其中沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘两大煤层气产业化基地受到高度重视，基地开发投资将占总投资1200亿元的50%。按照规划，两个基地地面抽采瓦斯产量到2015年要达到近160亿立方米。因此，如果基地建设能够有序推进，投资能够得到落实，相关举措能够切实有效地执行，到2015年完成煤层气地面抽采的产量目标至少能够得到保障。地面抽采产量低这一“顽疾”解决了，势必会对井下瓦斯抽采利用带来有利影响，那么完成煤层气开发利用五年规划总体目标的可能性就会更大。